Staat und Kirche | Veröffentlicht in MIZ 3/15 | Geschrieben von Jacqueline Neumann

Kirchenlobbyismus außerhalb 
des Rechtsstaats

Ein juristischer Kommentar zur Kirchenrepublik Deutschland

Lobbying ist legitim und legal in der Bundesrepublik Deutschland. Es gelten die gleichen Regeln für alle. Jedoch dokumentiert die neue Studie Kirchenrepublik Deutschland von Carsten Frerk: Die Vertreter der evangelischen und katholischen Kirche sind die Dunkelmänner unter den Lobbyisten. Sie sorgen für die Beeinflussung von Geset­zen außerhalb demokratischer Verfahren. Sie haben staatliche Ver
gabestellen personell besetzt, um in exklusiven Verfahren Steuer­mittel in Milliardenhöhe an die Organisationen und Unternehmen im Großraum der Kirchen zu leiten. Das heißt: Kirchenlobbyisten sind zukünftig – auch mit den Instrumenten unseres Rechtsstaates – von der Hintertür zur Vordertür unserer Ministerien und Parlamente zu führen.

Mit dem Buch Kirchenrepublik Deutsch­land hat Carsten Frerk eine wegweisende Dokumentation vorgelegt. Denn der Autor zeigt systemische und konkrete Missstände im Verhältnis von Staat und Kirche auf. Mein eigener Berufsstand der Rechtsanwälte kann bei zukünftigen Fällen auf diese Vorarbeit zurückgreifen. Es ist zu hoffen, dass sie auch von anderen Organen der Rechtspflege genutzt wird, nämlich von Staatsanwälten und Richtern. Die rechtlichen Maßstäbe, an denen das in Frerks Buch dargestellte Verhalten der Beteiligten zu bewerten ist, stammen im Wesentlichen aus drei Gebieten: Verfassungsrecht, Staatsorganisationsrecht und Straf­recht. Ein Überblick:

Verfassungsrecht

Lobbying ist verfassungsrechtlich geschützt, gleichsam durch einen Rechts
rahmen begrenzt. Lobbyisten können 
auf legitime und legale Weise ihre Interessen in unserem Gemeinwesen einbringen. Sie haben eine wichtige 
Aufgabe in einer freiheitlichen Demo­kratie. Die wichtigsten Normen sind die Meinungs- und Pressefreiheit (Art. 5 Grundgesetz), die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Grundgesetz) und das Petitions­recht (Art. 17 Grundgesetz).

Diese Rechte gelten jedoch nicht unbegrenzt:

a. Die Staatsgewalt ist auf das Ge
meinwohl verpflichtet (Art. 38 Grund­gesetz). So sind Abgeordnete Vertreter des ganzen Volkes, nicht nur einer Interessensgruppe. Frerk verdeutlicht den beachtenswerten Zustand, dass es eine Fraktion gibt, die größer als CDU/CSU, SPD, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen ist: die parteiübergreifende „Gottesfraktion“. Zu den Aufgaben der Lobbyistenbüros der beiden Großkirchen gehört es anscheinend, die evangelischen und katholischen Abgeordneten zu sammeln und die Gottesfraktion zu führen. Auch Ministerialbeamte sind von Bedeutung und können dieser Gottesfraktion zugerechnet werden.

Frerk beschreibt in vielen Beispie
len, wie Amtsinhaber und Mandats­inhaber nicht zum Wohle des gesamten deutschen Volkes handeln. Wie sie sich mit Kirchenlobbyisten auf der Ebene von Bund und Ländern zum gegenseitigen Vorteil absprechen und eine „Honoratioren-Republik“ gebildet haben. In Bezug auf die Legislative geschieht dies oft unter Verletzung von Art. 38 Grundgesetz, wenn beispielsweise „der Abgeordnete durch faktische Bindungen in einseitiger 
Weise festgelegt ist, so dass die Be­reitschaft zur Berücksichtigung anderer Interessen verdrängt wird“ (Bun­desverfassungsgericht).

b. Fundamentales Verfassungsprin­zip ist die Trennung von Staat und Kirche, d.h. eine institutionelle Tren­nung und die Pflicht zur Neutralität – 
zur formalen und inhaltlichen Gleichbehandlung aller Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften (Art. 137 Weimarer Reichverfassung / Art. 140 Grundgesetz). Laut Frerk werden hingegen im Regelfall die Evangelischen und Katholischen Büros, die verschiedenen kirchlichen Kommissariate, Regierungsbeauftragten und Bevollmäch­tigten beim Informationszugang bevorteilt. Es gilt jedoch: Sofern einem Externen eine Information aus dem staatlichen Verwaltungsapparat zugänglich gemacht wird, haben alle Externen einen Anspruch auf Zugang.

Mit der Unterwanderung dieses Prinzips haben die Kirchenlobbyisten in den letzten Jahrzehnten den ver­mutlich größten Beitrag dazu ge
leistet, den Grundsatz der Gleich­behandlung für alle Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften auszuhebeln und damit das Rechtsgut der Religionsfreiheit nach Art. 4 Grundgesetz strukturell zu verletzen.

c. Verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist die Transparenz des Gesetz­gebungsverfahrens, welche vor allem durch die Öffentlichkeit der Plenardebatten im Bundestag (Art. 42 
Grundgesetz) gewährleistet wird. Mit 
den Worten des Bundesverfas­sungs­gerichts: „Das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip verlangt, dass der gesamte Willensbildungsprozess für den Bürger durchschaubar ist und das Ergebnis vor den Augen der Öffentlichkeit beschlossen wird. Denn dies ist die einzige wirksame Kontrolle.“

Bekanntlich werden zwei Drittel aller Gesetzesentwürfe von der Bun­desregierung, das heißt von der Ministerialbürokratie erstellt, und dann der Gesetzgebung im Parlament zugeleitet. Frerk zeigt eine intransparente und exklusive Praxis in Ministerien und Behörden auf, der zufolge die Kirchenlobbyisten in der Frühphase der Gesetzesentwürfe von Ministerialen konsultiert werden, während andere gesellschaftliche Gruppen hiervon ausgeschlossen sind. Damit können die Großkirchen sodann bestimmte Meinungsführer, Fraktionen, Parteien und die Medien gezielt im Sinne der eigenen Interessen bearbeiten. Bevor der Gesetzesentwurf das Licht einer fairen öffentlichen Debatte erblickt und vom Bundestag beschlossen wird, ist die Messe bereits gelesen. Damit wird eine wichtige rechtsstaatliche Kontrollfunktion unterlaufen. Wenn kirchliche Interessen betroffen sind, ist oft die entscheidende inhaltliche Arbeit früh und außerhalb der demokratischen Gremien getan worden und nur das Ergebnis ist zu beurkunden. Daher ist festzustellen: der Deutsche Bundestag und die Landtage sind nur die Hausnotare der Gottesfraktion.

Wie Frerk überzeugend nachweist, ist es zudem eine Kirchenlobby-Legende, dass es einen Erlass gäbe, der die Ministerien verpflichten würde, Gesetzentwürfe, an denen die Kirchen interessiert sein könnten, diesen so frühzeitig wie möglich zuzuleiten. Angesichts der breiten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Interessen und den milliardenschweren Investi­tionsportfolios der Großkirchen umfasst dies fasst alle Ministerien und Aufsichtsbehörden. Hingegen handelt es sich bei dem „Erlass“ um einen einfachen Brief ohne weitere Rechtsqualität aus dem Jahr 1970. Der Brief wurde vom damaligen Bundeskanzler Willy Brandt mit einer Bitte um Konsultation der Großkirchen an sein Kabinett versendet. Und dann wiederum den kirchlichen Lobbyistenbüros zur Verfügung gestellt, und von diesen offenbar bis heute genutzt. Daraus lässt sich jedoch keinerlei Rechtsgrundlage für ein Vorrecht der Kirchen bei der Informationsteilhabe oder eine rechtliche Begründung auf exklusiven Zugang zur Gesetzesentwurfserstellung oder Mittelvergabe aus dem allgemeinen Steueraufkommen an sie selbst ableiten. Wenn die Großkirchen ihren Anspruch aufrechterhalten möchten und dieser Anspruch von maßgeblichen Staatsorganen akzeptiert wird (wie bisher), entsteht dadurch ein rechtsfreier Raum, der eigentlich durch ein Gesetz geschlossen werden müsste.

Staatsorganisationsrecht

Die Wahrung fairer Chancen in der Konkurrenz der Interessensgruppen 
soll mit Hilfe des Staatsorganisations­rechts erreicht werden. Hierzu dienen 
vor allem die Gemeinsame Geschäfts­ordnung der Bundesministerien (GGO) 
und die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT). Diese 
kennen jedoch weder eine Inkompa­tibilitätsregelung noch ein Mitwir­kungs­verbot, z.B. in Form eines Ab­stimmungsverbotes im Falle der Befangenheit. Die vorhandenen Verhal­tensregeln für Abgeordnete verpflichten diese lediglich zur Offenlegung privater Interessen.

Hierzu wäre zu prüfen, ob nach den schlechten Erfahrungen mit den Kirchenlobbyisten für die Legislative bei Bund und Ländern nachdrücklicher auf die Offenlegung privater Interessen im Bereich der Großkirchen geachtet wird oder sogar ebensolche Befangenheitsregelungen ent
wickelt werden, wie sie bei den Gemeindevertretungen, im Verwaltungs­verfahren sowie für die Judikative bereits vorhanden sind.

Strafrecht

Mit zahlreichen Zitaten belegt Frerk: Kirchenlobbyisten suchen seit Grün­dung der Bundesrepublik gezielt die rechtliche und administrative Grauzone. Über Jahrzehnte haben sie das verfassungsrechtliche Trennungsprinzip zwischen Staat und Kirche übergangen, den Schattenbereich zu ihrem eigenen Nutzen und dem der mit ihnen verbundenen Wirtschaftsbetriebe subversiv ausgeweitet und abgesichert. Dabei haben sie einen fast völlig ungeregelten Lobbyismus geschaffen, der seinesgleichen sucht. Weitgehend ignoriert wurde bislang: Der strafrechtliche Korruptionsbegriff umfasst auch immaterielle Vorteile, wie zum Beispiel Ehrungen, Ehrenämter, soziale Besserstellung, Beförderungs- und Karrierechancen. Unmittelbare private finanzielle Bereicherung ist also nicht das einzig denkbare Motiv für korruptes Verhalten. Vorteilsnahme muss nicht unbedingt finanzieller Natur sein. Des Weiteren kann sich Vorteilsgewährung auch ideell zeigen, zum Beispiel in einem imaginären Paradies.

Die Kirchenlobbyisten vertreten mit den beiden Großkirchen die Interessen des u.a. größten nicht-staatlichen Immobilienbesitzers und Arbeitgebers in Deutschland. Frerk beschreibt, wie sie jedoch nicht ehrlich als Vertreter der Immobilienbranche oder anderer Wirtschaftszweige auftreten. Sie vermischen Wirtschaftsinteressen mit religiösen Dogmen und moralischem Anspruch. Sie wechseln sogar geschmeidig in Doppelrollen vom Lobbyisten zum Seelsorger und zurück.

Führen sie mit ihren Doppelrollen die von ihnen lobbyierten Personen in Ministerien, Verwaltungen und Parlamenten mit Hilfe religiöser Dogmen in eine Nötigungs- und Erpres-
sungssituation? Wenn der Ministerial­beamte oder Parlamentarier gläubiges Kirchenmitglied, jedoch „ungehorsam“ 
ist? In dem kirchlichen Sinne, dass er oder sie irgendeine rechtsstaatlich irrelevante Norm aus der aktuellen Interpretation des religiösen Leitbildes (oder auch enger zu verstehen als verbindlicher Code of Conduct) missachtet, das zum Beispiel im Katechismus der Katholischen Kirche „Gottes Gesetz“ genannt wird? Dann wird ihm oder ihr dogmatisch folgendermaßen gedroht: Folter ohne zeitliche Begrenzung (Fachbegriff: „Hölle“). Zudem soll der betroffene Mensch bei vollem Bewusstsein in einen „Ofen“ (Katechismus der Katholischen Kirche, Nr. 1034) zur Verbrennung geworfen werden. Auch wenn das Bedrohungsszenario imaginär ist, so ist es doch mutmaßlich in der Psyche zahlreicher Entscheidungsträger real, und rechtlich vom Ergebnis her zu würdigen.

Angenommen, die Kolleginnen und Kollegen der Kirchenlobbyisten aus der nicht-kirchlichen Immobilienbranche oder aus der nicht-kirchlichen Finanz­industrie würden mit Verweis auf ihr 
jeweiliges unternehmerisches Leitbild 
derartige Drohungen von Körper­verletzung, Folter durch Verbrennung bis hin zur Tötung aussprechen (was hiermit den nicht-kirchlichen Lobbyisten keineswegs unterstellt werden soll), um sich Ministerialbeamte und Parlamentarier bei der Durchsetzung ihrer Interessen gefügig zu machen, dann wäre nicht nur der Straftatbestand der Nötigung erfüllt, sondern noch einige weitere Rechtsnormen in unserem Land gebrochen.

Darüber hinaus beruhen die von Frerk beschriebenen Fälle meist auf der Verletzung von Dienstgeheimnissen, strafbar nach § 353b Strafgesetzbuch.

Reformansätze: Was tun?

Der Kirchenlobbyismus ist insgesamt rechtsstaatlich einzuhegen und in säkulare, verfassungsgemäße Bahnen zu lenken.

Welche Gegenmaßnahmen können kurzfristig ergriffen werden, um die Repräsentanten des Staates zu schützen und Vermögensnachteile der öffentlichen Hand zu vermeiden? Angesichts der Ergebnisse der Kirchenrepublik Deutschland sollte das öffentliche Risikomanagement verbessert werden. In einigen Ministerien wie dem Bundesinnenministerium (BMI), Justizministerium (BMJV) und 
Entwicklungsministerium (BMZ) scheint es nicht vorhanden zu sein. 
Systemisches staatliches Organisationsversagen durch personelle Unter­wanderung der Großkirchen in relevanten Bereichen des Staates ist zu beenden und präventiv zu vermeiden. Hier sind Lernerfahrungen von der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität zu übertragen. Bereits kurzfristig kann die Personalpolitik in Ministerien und Behörden angepasst werden. Beispielsweise an Stellen, die mit Gesetzesentwürfen mit Kirchenbezug oder der Vergabe von Steuergeldern an Kirchen befasst sind, sollte nur entsprechendes Personal eingesetzt werden, das möglichen religiösen Versprechungen, sozialen Zwängen, Bedrohungen oder Erpressungsversuchen nicht erliegt.

Vorrechte und staatliche Finanz­transfers an die beiden Großkirchen sind vielfach auf Lobbying zurückzuführen. Bis langfristig eine Gleichstellung mit anderen Interessensgruppen erreicht ist, sollte den Kirchenlobbyisten mindestens eine solche politische, mediale und juristische Aufmerksamkeit entgegengebracht werden wie beispielsweise den Lobbyisten der Automobil-, Banken-, Energie- und Tabakindustrie. Orientierung bietet der Katalog von zehn Forderungen aus der Untersuchung Lobbying in Deutschland aus dem Jahr 2014, der von Transparency International, der „Koalition gegen Korruption“, veröffentlicht wurde.

Erstens gehört dazu die Schaffung und Einhaltung von verbindlichen Rechtsgrundlagen für alle Lobbyisten.
Zweitens ist die Einführung von Befangenheitsregeln geboten. Regeln, die auf kommunaler Ebene gelten, wenn es um die Ausweisung von Bauland oder Vergabe von Aufträgen geht und die (meist) funktionieren, sollten auf Bundes- und Länderebene angesichts der Auswüchse des staatskirchlichen Schlaraffenlandes erst recht gelten. Bestehende Regeln nach den einschlägigen Geschäftsordnungen sind einzuhalten.

Drittens bieten die Informations­freiheitsgesetze bei Bund und Ländern die Möglichkeit, Transparenz herzustellen: Wer sind diese Leute? Wen vertreten sie? Wer lässt sie an Dienstgeheimnissen Anteil haben? Welchen wirtschaftlichen Vorteil, welchen Wettbewerbsvorteil erzielen sie daraus?

Die zahlreichen Mosaiksteinchen, die Carsten Frerk hier erstmals zu einem Gesamtbild zusammengetragen hat, machen wenig Hoffnung auf Verbesserung der Verhältnisse in den Parlamenten oder den Ministerien und Behörden aus eigener Kraft. So sind die Hausleitungen der Bundesministerien vollständig und eindeutig parteiisch. In der aktuellen Bundesregierung hat 
jede Bundesministerin, jeder Bundes­minister und auch die Bundeskanzlerin bei der Amtseinführung den Eid mit der Formel, so wahr ihnen ihr Gott helfe, geleistet. Wobei vermutet werden kann, dass es sich zu 100% um den Gott der Großkirchen handelt. Das Bild zeigt sich ähnlich auf Länderebene.

Exekutive und Legislative scheinen durch das jahrzehntelange Wirken der Kirchenlobbyisten kaum reformfähig im Interesse der Allgemeinheit. Was bleibt, sind weitere Recherchen und Aufdeckung durch die Medien, deren Ergebnisse von außerparlamentarischen Initiativen aufgegriffen werden können.

Schließlich ist auf die Judikative zu setzen. Der Weg zur rechtlichen Aufarbeitung der Missstände steht Betroffenen grundsätzlich offen. Im Zweifel ist bis zum Europäischen Gerichtshof in Straßburg zu gehen. Denn oftmals sind erst auf der obersten Ebene außerhalb der „Kirchenrepublik Deutschland“ Urteile im Sinne eines freiheitlichen und säkularen Rechtsstaates zu erlangen. Die deutsche Rechtspolitik kann überdies die Bündnisse der konfessionsfreien Menschen in Deutschland, wie sie im Koordinierungsrat säkularer Organisationen (KORSO) zusammengeschlossen sind, stärken. Sie sollten die Möglichkeit bekommen, Verbandsklage zur Abwehr der kirchlichen Übergriffe und unzulässiger Einflussnahme erheben zu können. Gegenstand der Klagebefugnis könnten z.B. Verstöße gegen die Grundsätze der Offenheit und Gleichbehandlung sein.

Bis dahin können die Kirchen­vertreter als die Dunkelmänner unter den Lobbyisten gelten. Sie sind zukünftig – auch mit den Instrumenten unseres Rechtsstaates – von der Hintertür zur Vordertür unserer Ministerien und Parlamente zu führen.